Vous voulez de nouvelles sanctions sans voie de recours ? (Article 15)

Le contenu du projet de loi

Article 15

I. – L’article 66 de la loi du 11 janvier 1984 précitée est ainsi modifié : 1° Le quatrième alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« – le blâme ;

« – l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours. » ;

2° Au septième alinéa, devenu le huitième, après les mots : « l’abaissement d’échelon » sont ajoutés les mots : « à l’échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent » ;

3° Au huitième alinéa, devenu le neuvième, les mots : « durée maximale de » sont remplacés par les mots : « durée de quatre à » ;

4° Les onzième et douzième alinéas, devenus les douzième et treizième, sont remplacés par deux alinéas ainsi rédigés :

« – la rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l’échelon correspondant à un indice égal ou à défaut immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par l’agent ;

« – l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; »

5° Au seizième alinéa, devenu le dix-septième, les mots : « seul le blâme est inscrit au dossier du fonctionnaire. Il est effacé » sont remplacés par les mots : « le blâme et l’exclusion temporaire de fonctions sont inscrits au dossier du fonctionnaire. Ils sont effacés » ;

6° Au dernier alinéa, les mots : « l’avertissement ou le blâme » sont remplacés par les mots : « celles prévues dans le cadre du premier groupe ».

II. – La loi du 26 janvier 1984 précitée est ainsi modifiée : 1° L’article 89 est ainsi modifié :
a) Au septième alinéa, après les mots : « l’abaissement d’échelon » sont ajoutés les mots : « à l’échelon immédiatement inférieur » ;

b) Après le septième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« La radiation du tableau d’avancement ; »

c) Au dixième alinéa, devenu le onzième, après les mots : « la rétrogradation », sont ajoutés les mots : « au grade immédiatement inférieur et à un échelon correspondant à un indice égal ou immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent » ;

d) Après le quinzième alinéa, devenu le seizième, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« La radiation du tableau d’avancement peut également être prononcée à titre de sanction complémentaire d’une des sanctions des deuxième et troisième groupes. » ;

2° Les deux premiers alinéas de l’article 90 sont supprimés.

III. – La loi du 9 janvier 1986 précitée est ainsi modifiée : 1° L’article 81 est ainsi modifié :
a) Au troisième alinéa, après les mots : « le blâme » sont ajoutés les mots : « , l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours » ;

b) Au cinquième alinéa, après les mots : « l’abaissement d’échelon », sont ajoutés les mots : « à l’échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent » et les mots : « durée maximale de quinze jours » sont remplacés par les mots : « durée de quatre à quinze jours » ;

c) Le septième alinéa est remplacé par l’alinéa suivant :

« La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l’échelon correspondant à un indice égal ou à défaut immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par l’agent, l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. » ;

d) Au dixième alinéa, les mots : « seul le blâme est inscrit au dossier du fonctionnaire. Il est effacé » sont remplacés par les mots : « le blâme et l’exclusion temporaire de fonctions sont inscrits au dossier du fonctionnaire. Ils sont effacés » ;

e) A l’avant-dernier alinéa, les mots : « l’avertissement ou le blâme » sont remplacés par les mots : « celles prévues dans le cadre du premier groupe » ;

2° Le premier alinéa de l’article 83 est supprimé.

L'exposé de motifs

L’article 15 prévoit de moderniser et d’harmoniser l’échelle des sanctions dans les trois versants de la fonction publique. Il introduit, d’une part, dans le premier groupe de l’échelle des sanctions pour la fonction publique de l’Etat et la fonction publique hospitalière, la sanction d’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours. D’autre part, il aligne les durées des exclusions temporaires de fonctions prévues aux deuxième et troisième groupes des sanctions dans les trois versants de la fonction publique. De plus, il introduit, dans le deuxième groupe de l’échelle des sanctions de la fonction publique territoriale, la sanction de radiation du tableau d’avancement. Enfin, il précise pour les trois fonctions publiques,   les modalités d’abaissement d’échelon et de rétrogradation figurant respectivement dans les deuxième et troisième groupes de l’échelle des sanctions.

Le titre III entend simplifier et garantir la transparence et l’équité du cadre de gestion des agents publics. Les nouvelles possibilités en matière de recrutement et de mobilité doivent être accompagnées d’un renforcement de la transparence et de l’équité du cadre de gestion des agents, ainsi que d’une amélioration des conditions de travail dans la fonction publique.

Les contre propositions et amendements possibles

AMENDEMENT N° 61

Texte de l’amendement :

Dans le chapitre III du Titre II « Apporter des réponses graduées et harmonisées à des comportements fautifs » l’article 15 est remplacé par les dispositions suivantes : « L’article 19 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 précité est ainsi modifié :

1. Entre le 1er et le 2ème alinéa il est inséré un I ainsi rédigé :

I – Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes.

Premier groupe :

– L’avertissement ;

– Le blâme.

Deuxième groupe :

– La radiation du tableau d’avancement ;

– L’abaissement d’échelon à l’échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent ;

– L’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours ;

– Le déplacement d’office.

Troisième groupe :

– La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l’échelon correspondant à un indice égal ou à défaut immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par l’agent ;

– L’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans.

Quatrième groupe :

– La mise à la retraite d’office ;

– La révocation.

Parmi les sanctions du premier groupe, seul le blâme est inscrit au dossier du fonctionnaire. Il est effacé automatiquement du dossier au bout de trois ans, si aucune sanction n’est intervenue pendant cette période.

La radiation du tableau d’avancement peut également être prononcée à titre de sanction complémentaire d’une des sanctions des deuxième et troisième groupes.

L’exclusion temporaire de fonctions, qui est privative de toute rémunération, peut être assortie d’un sursis total ou partiel. Celui-ci ne peut avoir pour effet, dans le cas de l’exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe, de ramener la durée de cette exclusion à moins d’un mois. L’intervention d’une sanction disciplinaire de deuxième ou troisième groupe pendant une période de cinq ans après le prononcé de l’exclusion temporaire entraîne la révocation du sursis. En revanche, si aucune sanction disciplinaire, autre que l’avertissement ou le blâme, n’a été prononcé durant cette même période à l’encontre de l’intéressé, ce dernier est dispensé définitivement de l’accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié du sursis.

1. Après le I nouvellement créé, il est ajouté un « II Procédures » introduit par un alinéa ainsi rédigé :

« Les faits passibles de sanction disciplinaire commis depuis plus de cinq ans sont prescrits sauf s’ils font l’objet de condamnation pénale ».

III. Au début du second alinéa il est ajouté une phrase ainsi rédigée :

« Les faits passibles de sanction disciplinaire sont inscrits immédiatement, par l’administration, au dossier du fonctionnaire, dès qu’elle en a connaissance ».

1. A la fin de l’article 19, il est ajouté :

« Les décisions disciplinaires des 2°, 3° et 4° groupes peuvent faire l’objet d’appels devant une commission de recours. L’autorité ayant le pouvoir de nomination ne peut prononcer de sanction plus sévère que celle prononcée par la commission de recours ».

1. Les dispositions de l’article 66 de la Loi 84-16, de l’article 89 de la Loi 94-53 et 81 de la Loi 86-33 sont abrogés.

Exposé des motifs :

Selon l’exposé du projet de loi, l’article 15 vise à « Moderniser et à harmoniser l’échelle des sanctions dans les trois versants de la Fonction publique ».

S’agissant du régime de sanction et des procédures disciplinaires qui ont vocation à s’appliquer à tous les agents publics, il est surprenant que les textes n’intègrent pas ces dispositions communes dans le titre I du Statut général. C’est, au contraire, ce que propose l’amendement.

En second lieu on constate que la supposée harmonisation consiste, avant tout, à positionner, dans les 3 versants, l’exclusion temporaire de fonctions de 3 jours dans les sanctions du premier groupe, possibilité limitée aujourd’hui à la seule Fonction publique territoriale. Cette sanction nouvelle dans la FPE et la FPH permet ainsi de priver, de façon discrétionnaire et sans procédure contradictoire, un agent de 1 à 3 jours de salaire.

Cette possibilité ouverte aux employeurs territoriaux génère des abus dont l’annulation par le juge administratif sera rendue plus difficile à l’avenir par l’introduction d’un recours hiérarchique préalable. Cette disposition est contraire à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne qui affirme « le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement soit prise en compte ». Le renvoi de cette sanction dans le deuxième groupe permettrait un passage devant le conseil de discipline pour les exclusions de fonction de 1 à 3 jours, restaurant ainsi un droit à la défense pour ce type de sanction lourde.

En matière disciplinaire et ce depuis 1944 (CE 5 mai 1944 dame veuve TROMPIER-GRAVIER) le conseil d’Etat affirme l’existence d’un principe général de droit de respect des droits de la défense dès lors qu’une décision administrative revêt, à l’encontre de la personne concernée, le caractère d’une sanction en considérant que « lorsqu’une décision administrative prend le caractère d’une sanction suffisamment grave pour l’intéressé, la jurisprudence exige que l’intéressé ait été mis en mesure de discuter les motifs de la mesure qui le frappe ».

Le I de la proposition d’amendement vise à établir une échelle de sanctions communes aux agents des 3 versants de la Fonction publique et à rendre partout obligatoire le passage en conseil de discipline préalablement à toute exclusion temporaire. Une sanction équivalente à 3 jours de retrait de salaire doit, à minima, être précédée d’un débat contradictoire.

Le II de l’amendement vise à introduire un délai raisonnable d’extinction des poursuites disciplinaires pour les fonctionnaires tout en maintenant une exception en cas de condamnation pénale.

Dans l’état actuel de la loi, l’administration peut engager des poursuites disciplinaires à l’encontre d’un agent longtemps après les faits si elle prétend n’en avoir pas pris connaissance plus tôt. Un tel délai est exorbitant au regard du droit commun. Ainsi en droit pénal, la prescription de l’action publique en matière de délit est de 3 ans, en matière de contravention elle est d’un an.

Le III de l’amendement vise à conférer une date certaine aux constats des faits susceptibles de sanctions. La loi ne prévoit pas l’obligation, pour l’administration, d’inscription au dossier de l’agent des faits passibles de sanction dès qu’elle en a connaissance. Or, c’est la date du constat, par l’administration, de ces faits qui déclenche les délais de prescription et de recours. Pour objectiver ces délais il convient, d’une part, de consigner au dossier du fonctionnaire, la date du constat des faits et, d’autre part, de préciser que cet enregistrement doit être effectué sans délai.

Le IV de l’amendement vise à remédier à l’inégalité de traitement entre les fonctionnaires en parachevant l’harmonisation des procédures disciplinaires des 3 versants de la Fonction publique. En effet, dans la Fonction publique territoriale (article 31 de la loi 84-53) comme dans la Fonction publique hospitalière (article 84 de la loi 86-33), il a été prévu dans des instances d’appels dont la décision s’impose aux employeurs. A contrario, dans la Fonction publique de l’Etat, le décret 84-961 prévoit que l’avis émis par la commission de recours du conseil supérieur de la Fonction publique de l’Etat peut être suivi ou non par le ministre intéressé. Dans la pratique, les avis de cette commission, présidée de droit par un conseiller d’Etat ou un conseil maître de la cour des comptes, ne sont suivis par les ministres intéressés que dans moins de 10% des cas.

Le V de l’amendement tire les conséquences de l’intégration de ces mesures dans le titre 1° du statut général en changeant les mesures correspondantes dans les titres II, III et IV.

AMENDEMENT N°62

ARTICLE 15 BIS

Texte de l’amendement :

Dans le chapitre 3 du titre II après l’article 15, il est ajouté un article 15 bis ainsi rédigé :

« Dans le 3ème alinéa de l’article 4 de la loi 61-825 du 29 juillet 1961, tel qu’issu de sa rédaction par la loi 77-826, le 2ème est supprimé ».

Exposé des motifs :

Le statut général prévoit, à son article 20 que « les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération. ». Il prévoit également les cas où des sanctions pécuniaires peuvent être prises à l’encontre d’un agent dans le cadre d’une procédure disciplinaire strictement encadrée. Le principe fondamental selon lequel tout travail mérite salaire, a été remis en cause par la loi 77-826 du 22 juillet 1977 qui a introduit un 3ème alinéa à la loi de finance rectificative pour 1961 précisant qu’il n’y a pas de service fait, lorsque l’agent, bien qu’effectuant ses heures de service, n’exécute pas tout ou partie des obligations de service qui s’attachent à sa fonction telles qu’elles sont définies dans leur nature et leurs modalités par l’autorité compétente dans le cadre des lois et règlements ».

Cette disposition avait pour principal objectif de contourner la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE 01827 du 20 mai 1977) en plaçant des mouvements collectifs d’indiscipline hors des garanties disciplinaires. Elle est encore aujourd’hui régulièrement utilisée pour dissuader les agents à s’engager dans des mouvements de protestation prenant des formes autres que la grève. Ainsi, en 2008, la justice administrative a encore jugé que c’est à juste titre que, des agents de Pôle Emploi se sont vus retirer 20 journées de salaire, bien qu’ayant intégralement rempli leurs obligations de service, au motif que ces tâches avaient été accomplies sur leur lieu de travail habituel, et non, comme demandé par l’administration, un jour par semaine dans les locaux de l’ASSEDIC.

Ces retenues sur salaire pour « service mal fait », en dehors de toute procédure disciplinaire sont contraires au principe du contradictoire et du droit à la défense ce qui avait motivé, en 1982, leur abrogation par le législateur (loi 82-889). Elles sont aussi contraires au principe d’égalité de traitement des agents publics car, suite à la décision du conseil constitutionnel du 28 juillet 1987 (CC 87-230) la retenue pour « service mal fait » ne s’applique ni à la FPT ni à la FPH.

En supprimant le 3ème alinéa de l’article 4 de la loi 61-825, comme l’avait fait la loi 82-889 abrogée par celle du 30 juillet 1987 (87-558 art. n°89) l’amendement vise à rétablir le principe d’égalité de traitement entre tous les agents publics, en renvoyant tous les cas d’indiscipline à une procédure disciplinaire garantissant les droits à la défense.

AMENDEMENT N°63

CREATION D’UN ARTICLE 15 TER

Texte de l’amendement :

Dans le chapitre III du Titre II, après l’article 15 bis, il est ajouté un article 15 ter ainsi rédigé : « Dans l’ordonnance 58-696 du 6 août 1958, relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire, à l’article 2 après le mot « syndical » il est ajouté « ni aux garanties disciplinaires » et dans la 2ème phrase de l’article 3 les mots « en dehors des garanties disciplinaires » sont supprimés ».

Exposé des motifs :

L’ordonnance 58-696, prise dans le contexte que l’on connait, a donné à l’administration pénitentiaire des prérogatives exorbitantes au droit commun en matière de sanction disciplinaire. Ainsi l’article 86 du décret 66-874 pris pour application de l’article 3 de l’ordonnance dispose que « L’autorité investie du pouvoir de nomination peut, sans consulter le conseil de discipline, prononcer toutes sanctions disciplinaires dans le cas d’acte collectif d’indiscipline caractérisée ou de cessation concertée du service, lorsque ces faits sont susceptibles de porter atteinte à l’ordre public.

Elle peut en outre, dans les mêmes conditions, révoquer le fonctionnaire qui a cessé sans autorisation d’exercer ses fonctions et n’a pas, dans le délai fixé par la mise en demeure notifiée à son dernier domicile connu, déféré à l’ordre de reprendre son service ou de rejoindre le poste qui lui avait été assigné ».

Ces dispositions, qui privent les agents de l’administration pénitentiaires du droit élémentaire à la défense, sont contraires à la charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne et à la convention 158 de l’OIT. Elles sont encore régulièrement utilisées en cas de mouvements sociaux qui, en l’absence du droit de grève, se manifestent pourtant en dehors des heures de services.

En les abrogeant, l’amendement vise à rétablir le principe du contradictoire et de droit à la défense en matière disciplinaire pour les agents de l’administration pénitentiaire.

AMENDEMENT N° 64

CREATION D’UN ARTICLE 15 QUATER

Texte de l’amendement :

Dans le chapitre III du Titre II, après l’article 15 ter, il est ajouté un article 15 quarter ainsi rédigé : Dans le 4ème alinéa de l’article 14 de la loi 68-695 de finances rectificatives pour 1968 les mots « en dehors des garanties disciplinaires » et la 2ème phrase de ce même alinéa sont supprimés.

Exposé des motifs :

Concernant les personnels des services de transmission du ministère de l‘Intérieur, qui ne relèvent pas des corps de police, l’article 14 de la loi 68-695, prise le 2 aout 1968 a donné à l’administration des prérogatives exorbitantes au droit commun en matière de sanction disciplinaire. En effet, cet article dispose que « toute cessation concertée du service, tout acte collectif d’indiscipline caractérisé de la part de ces personnels pourra être sanctionné en dehors des garanties disciplinaires. Toutefois, la révocation ne pourra être prononcée que dans les formes prévues par le statut général des fonctionnaires ».

Ces dispositions, qui privent des agents qui ne sont pas chargés de mission de police, du droit élémentaire à la défense, sont contraires à la charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne. Elles sont encore régulièrement utilisées en cas de mouvements sociaux qui, en l’absence du droit de grève, se manifestent pourtant en dehors des heures de services.

En les abrogeant, l’amendement vise à rétablir le principe du contradictoire et de droit à la défense en matière disciplinaire pour les agents des services de transmission du ministère de l’Intérieur.